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联邦最高法院不仅可以审查行政行为，而且还可以审查立法行为，对制定法设定的复议前置可加以解释、限定、排除或扩大。

我国《行政诉讼法》对法律、法规设定复议前置的授权未作行政争议类型限制。现行《行政复议法》将复议前置的设定标准发展为行政行为类型+属性,跳出了主管部门框架，但并不是对法律、行政法规设定复议前置的行政争议类型化标准或限制。

但检索发现，在《行政诉讼法》（1989）前部门规章、部门规范性文件设定了复议前置，[28]地方政府规章也在设定。但《行政复议法》的立法宗旨之一是发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。长期以来，我国行为法的制定存在严重的部门主义倾向。[22]同前注，[德]弗里德赫尔穆·胡芬书，第59页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第365页;胡建淼:《行政法学》，法律出版社2023年版，第1063页。《德国行政法院法》第68条在肯定撤销之诉和义务之诉的复议前置时，又规定法律可排除这两类行政争议的某些复议前置，这对我国具有借鉴意义。

结论对前置复议和选择复议可以由《行政复议法》统一规定。工伤认定属于行政确认项下的三级行政行为，社会保障则分属于二级行政行为行政确认和行政给付。[47][英]詹姆斯·布莱斯：《历史与法理学研究》，褚蓥译，华东师范大学出版社2019年版，第436页。

《宪法学》编写组：《宪法学》，高等教育出版社2020年版，第94-96页。[苏]加列瓦：《苏联宪法教程（增订版）》，梁达、石光等译，五十年代出版社1953年版，第91页。[57]有论者认为，主权者是通过其代表而不是由其自身来决定例外状态的，这与制宪的情况不同。《临时约法》所设计的，乃是国家正当性来源与国家权力实际行使者相分离的宪制，两者仅通过主权者国民全体的构成分子人民[90]享有参政权利来相联结。

但它并不是立法权、行政权、司法权等诸权能的合成物，这些权能只是主权的具体功能。[104]芦部信喜「国民主権(1)」法学教室54号（1985年）15頁参照。

博丹采取的论述思路，乃是列举当时的主权者-国家元首在现行法秩序下享有的权力，然后直接将它们视为主权性权力的基本的、概念上必要的要素。[142]Vgl. Georg Jellinek/Walter Jellinek, Allgemeine Staatslehre,3. Aufl.,1914, S.407 f.[143]参见刘练军：《人民主权理论的思想史叙事》，载《政法论坛》2020年第3期。近代以来，日本政法学界常用国权一词去对译德语中的Staatsgewalt,或将其理解为国家最高、不可分而永久的意思力[103]，或将其理解为国家统治活动的权力的总称[104]，相当于主权概念中国家权力本身的含义，这种译法对中国影响亦颇深。有论者认为，若将国民主权原理理解为赋予国民或其代表不可分、绝对的最高权力，则恐与旨在保障人权的立宪主义原理相矛盾。

从修宪权归属于参议院的规定（第55条）看，或可认为参议院是法律上的最高机关，有约法内容本身的最终决定权。后者指向的是国家中的最高权力（h#246;chsten Gewalt im Staate），即国家内部某一机关相对于其他机关具备最高权力的问题。较之《政治的神学》中提及的总统的紧急状态宣告，制宪似乎更适于作为主权=例外状态决断权的实例。[122]属于意味着人民应成为权力的所有者，切实地掌握一切权力，而不是仅作为权力的一个源头或起点。

[30]芦部信喜「国民主権(1)」法学教室54号（1985年）15頁参照。也可通过罢免不符合人民意志的全国人大代表，改变全国人大的人员构成，从而控制全国人大所作出的决定。

1913年制宪活动时期，各方草拟的宪法草案中主权一词的用法各异，反映了当时主权观念的混杂。[126]Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Staat, Verfassung, Demokratie,2. Aufl.,1992. S.302.[127]参见陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期。

[58]参见陈序经：《现代主权论》，张世保译，清华大学出版社2010年版，第60-61页。而且，尽管宪法确实不能规定所有的紧急情况，但宪法-法律规则往往能阻止宪法危机的发生，或提供一些宪法构造，用以在不必求助于宪法外行动的情况下解决这些危机。[88]芦部信喜「国民主権(2)」法学教室56号（1985年）56頁参照。但是，中国宪法仍然将各项权力分配予各国家机关具体行使，并不实行人民全体直接立法、执行的直接民主制。而在具体权力的行使方面，不同于国民主权原理下议会一经选举产生在任期结束以前在法律上就不受国民影响[132]，按照宪法规定，全国人大的权力在原理上是持续地受到主权者人民的约束的。如前所述，卡尔·施米特将主权作为例外状态决断权的理论，也可以与其制宪权学说相结合解读。

[73]芦部信喜「国民主権(2)」法学教室56号（1985年）56頁参照。[82]参见蔡宗珍：《国民主权于宪政国家之理论结构》，载《月旦法学杂志》第20期（1997年）。

[70]相似的观点，参见王锴：《制宪权的理论难题》，载《法制与社会发展》2014年第3期。[106]何以在此前的宪法或宪法性文件中仅关涉正当性要素的主权条款，此时转而指向了具备权力要素的最高权力？这是因为在《训政时期约法》中，主权者国民（在理论上）被赋予了一种实体权力——即政权（有时也称民权）。

[38]即便采取国家法人理论，以国家自身为主权之主体，也抹杀不了在国家内部国家统治意识的内容由谁最终决定的问题[39]，故而讨论国家之内的主权者或主权机关，仍是一个有意义的论题。法院对个人合法权利的争议拥有最终决定权。

国家本身不具有人格，须由主权者代表而行动。1954年宪法的制定，以1936年苏联宪法为重要参考[116]，该条的表述即参考了1936年苏联宪法第3条苏联的一切权力属于城乡劳动者，由各级劳动者代表苏维埃实现之。具体而言，包含以下的机制：（1）自上而下各级权力机关都经由普遍、平等而自由的选举而产生。[100]在统治权方面，《中华民国约法》不再规定以参议院、临时大总统、国务院、法院行使其统治权，而规定大总统为国之元首总揽统治权。

[97]参见夏新华等：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第381页。李婷：《论人民主权思想的发展脉络——从卢梭到马克思》，南京师范大学2014年博士学位论文。

张千帆：《国家主权与地方自治》，中国民主法制出版社2012年版，第3-13页。在新中国的宪制中，主权趋向于实在且常在，主权者尽可能地与各种国家权力相联结而非相分离。

这些权力在范围上极为广泛，且在每项权力的列举之后，又往往用小号字附注议院臣下的权力受到君上大权的限制，不得干涉君上大权的行使，有将君上大权置于最高地位的意味。进入新中国后，人民则被认为拥有一切权力，同时成为国家正当性来源、国家权力本身归属者、最高与最终决定权归属者三种意义上的主权者，其地位近乎于《钦定宪法大纲》中的君主。

主权所受约束的内容，可以结合耶利内克关于国家构成要素的理论加以解读。[117]有论者认为，人民主权是表示由人民实现国家之最高权力。[108]孙中山：《建国方略》，载《孙中山选集》（上），人民出版社2011年版，第399页。[98]参见夏新华等：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第290-291页。

[89]参见钱宁峰：《统治权类型：权力一元化法律文化观的宪法表达》，武汉大学出版社2013年版，第59-60页。刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第405页。

也存在少数因继受本国之前的宪法而产生的例外，如1948年捷克斯洛伐克宪法因继受1920年捷克斯洛伐克宪法，采用了人民是一切国家权力唯一来源的表述，1949年东德宪法因继受1919年魏玛宪法，采用了来源于人民的表述。[72]在制宪权与主权关系的问题上，芦部信喜援引宫泽俊义的观点，认为国民主权中的主权可以被解释为西耶斯学说中的制宪权力，主权与制宪权即便不是可以完全相互替换的概念，至少也是存在重合之处的概念。

这就与施米特规范证明不了什么非常状态确认规范的存在[56]的论述以及主权的至高性相矛盾。[124]关于权力与职权的区分，参见刘志鑫：《为什么人民代表大会是国家权力机关》，载《环球法律评论》2021年第2期。